近年来，地方政府债务逐渐上升，成为我国系统性金融风险的来源。党的十九大报告把“防范化解重大风险”列为三大攻坚战之首，化解地方债务风险是其中最重要的内容之一。2018年8月，国务院发布《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》，开启了地方政府隐性债务甄别、统计、风险管控和化解工作的序幕。“十四五”规划从实施金融安全战略的高度，提出要稳妥化解地方政府隐性债务。而地方政府融资平台公司是地方政府隐性债务的重要来源。

2022年12月,习近平总书记在中央经济工作会议上强调，防范化解地方政府债务风险“要压实省级政府防范化解隐性债务主体责任，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管，坚决遏制增量、化解存量。要禁止各种变相举债行为，防范地方国有企事业单位‘平台化’。要加强对融资平台公司的综合治理，推动分类转型。要深化财税体制改革，完善财政转移支付体系，健全省以下财政体制，稳步推进地方税体系建设，夯实地方基本财力和自我发展能力。”

2023年6月26日，国家审计署向全国人大常委会作《关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，报告反映重点审计的54个地区中有49个地区通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务415亿元 。2023年11月6日，财政部发布《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，通报了2022年以来查处的8起地方政府隐性债务问责典型案例，涉及新增隐性债务475亿元 ，其中，通过国有企业融资垫资形成的隐性债务金额高达422亿元，占88.84%。

当前,虽然地方政府债务总体可控，但地方政府通过地方政府融资平台公司变相举债形成的隐性债务给地方政府带来了严重的风险和隐患，急需采取有效措施管理和防范化解。本文以S县政府融资平台公司为例，揭示地方政府融资平台公司存在的问题和风险，并分析原因，提出建议意见。

一、S县政府融资平台公司存在的问题和风险

截至2023年8月末，S县地方政府融资平台公司近50家。银行贷款、公司债券、非标融资等形成的有息负债远远超过S县系统内的政府债务。虽然S县政府较为重视平台公司债务风险防控工作，但因产业发展、民生项目建设、存量债务利息等形成的平台公司存量债务沉重，资金流动性风险高，还存在地方政府监管制度缺失、平台公司资产负债率高、盈利能力弱、融资不规范等问题。

（一）平台公司的监管制度缺失、监管效力有限，存在监管不到位风险

一是平台公司债务监管制度缺失。截至2023年8月末，S县政府未对平台公司债务出台全过程监管制度。二是平台公司数量、债务规模底数不清。截至2023年8月末，S县平台公司实际数量远大于进入地方隐性债务系统的平台公司数量。三是未严格落实平台公司转型要求。S县政府对平台公司干扰过多，政府与平台公司的职能职责和偿债责任划分不明确，平台公司承担了大量公益性项目的建设和融资。

（二）平台公司资产负债率较高、盈利能力较弱，存在偿债能力不足风险

截至2023年8月末，S县平台公司有息负债较2019年大幅增长。多数平台公司资产负债率超过70%,且缺乏“造血”能力，盈利能力弱。收入主要来源于承担政府建设项目的代建费,连利息支出都无法覆盖。只能持续融资偿还债务，导致债务“雪球”越滚越大。

（三）平台公司个体债务风险呈系统化、区域化，存在“爆雷”风险

一是非标融资规模大，存在“爆雷”风险。S县平台公司非标融资金额占融资总额的40%以上，由于非标融资成本高、债权人具有公开性且涉及面广，存在较高“爆雷”风险。二是相互担保规模大，存在系统化风险。S县平台公司之间相互担保融资规模巨大，一旦某个平台公司爆发个体债务风险，极易在整个行政区域内引起连锁反应，将个体风险系统化，增大区域性风险。

（四）平台公司融资行为不规范、融资成本较高，存在违纪违规风险

一是融资行为不规范。为满足大额融资需求和时限要求，S县平台公司的部分融资项目存在违规行为。如粉饰财务报表、包装项目、委托不具备资质的中介机构融资等。二是融资综合成本较高。2023年，S县平台公司的融资综合成本多数高于7%，且近半数的融资费用是向中介机构支付的居间服务费，存在较高廉洁风险。

二、S县政府融资平台公司问题产生的原因分析

（一）城市建设发展过快

由于S县城市建设发展迅速、民生项目保障服务建设加快，当地财政收入难以支撑城市发展的资金需求。为了在不突破地方政府债务规模的前提下，筹措足够的资金保证公共服务的质量，地方政府只能通过平台公司对外融资。

（二）地方政府偿债能力不足

S县平台公司原本主要依靠政府土地出让收益来偿还债务，但是当前房地产行业发展趋于平缓，土地成交量和成交价款大幅下降，土地出让收益难以覆盖平台公司的债务偿还需求。地方政府偿债能力不足，加之平台公司自身盈利能力弱，导致平台公司无法改善其对融资的依赖，只能不断通过高费用的对外融资来偿还旧债，因而债务负担越来越重。

（三）平台公司治理结构不完善

平台公司的管理人员往往是地方政府直接派遣，主要依据政府的指令进行决策和开展相关工作。导致平台公司受政府直接管理，代替政府行使各项公共职能，缺乏自主性，营利能力弱，市场竞争力弱。

（四）平台公司缺乏有效经营资产

平台公司的资产只有很少一部分是能产生收益的经营性资产。其余资产中，部分是违规注入的公益性资产，无法产生收益；部分是政府指定建设的公益性项目，所有权和支配权均不属于平台公司，项目建设完成后，无法产生现金流入，平台公司也无法有效经营。

三、防范化解地方政府融资平台公司债务风险建议

（一）遏制新增债务增速

1.科学把控地区发展速度，合理规划地区建设规模。根据地方政府财政收入规模、转移支付规模和地方政府债务限额管控规模，合理规划当地建设发展的规模和速度，加强平台公司债务风险管控和融资规模约束，建立平台公司债务风险预警及应急制度，避免过度举债、无序举债，从根本上遏制平台公司新增债务增速。

2.规范平台公司融资行为，降低融资成本。地方政府融资平台公司对外融资应当遵循审慎原则，充分考虑融资渠道、融资期限、融资成本和风险防控等因素，减少不必要的第三方中介机构，切实降低融资成本。

（二）缓释存量债务风险

1.分类化解存量债务。针对平台公司的实际情况和其承担的每笔地方政府隐性债务，以及债务形成的原因和涉及的建设项目，一债一策，制定分类化解债务方案，明确化债责任主体、化债资金来源和年度化解任务等，切实采取有效措施化解债务，防止债务“雪球”越滚越大。

2.搭建金融机构平台。平台公司融资需求量大，融资难度逐年增加，流动性风险越来越大。政府及相关部门可以为平台公司和金融机构搭建合作平台，确保参与的金融机构专业、优质、高效，鼓励金融机构根据平台公司实际情况，开发更丰富多样的融资工具，定制专属的融资产品，帮助平台公司合法合规选择融资渠道，减少融资成本，优化债务结构，营造区域性的良好融资环境。

3.设立专项偿债基金。平台公司现有融资成本远高于银行贷款利率，部分成本超高的融资是平台公司高资金流动性需求导致的，相关融资费用大多由出借资金的国有企业、第三方中介机构获得。这类融资项目在推高平台公司融资成本、加大债务“雪球”的同时，还容易产生利益输送，存在廉政风险。上级地方政府可以设立专项的偿债基金，专门用于解决平台公司资金流动性需求，减少融资成本，降低平台公司资金链断裂风险。

（三）加大政府监管力度

建立健全监管体系，加大政府监管力度。健全完善平台公司监管体制，加强对平台公司债务“借、用、管、还”全过程监督，强化债务风险预警和管控。地方政府和相关部门要切实规范履行对平台公司的出资人职责，督促平台公司严格遵守相关政策法规，规范执行“三重一大”决策制度和企业资金筹措、融资担保、风险防范等方面的制度，避免在融资过程中出现违纪违规问题。

（四）推进公司转型升级

加快推进平台公司市场化转型，促使平台公司重新焕发生命力。一是实现政企分离。切实剥离平台公司政府融资职能，减少地方政府对平台公司的影响，保障平台公司独立的经营管理和业务开展权力。二是改善负债结构。明确平台公司现有债务和在建公益性项目债务的偿债责任，落实还款资金来源，改善平台公司债务结构。三是整合优化资产。清理整合平台公司资产，逐步移交注入和代建的公益性资产，切实注入优质经营性资产，全面提升平台公司市场竞争力。（派出审计四处  王宜佳）