城市更新工作是党中央作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划明确的重大项目，更是推进新型城镇化高质量发展的重要引擎。自2021年11月全国21个城市（区）启动城市更新试点以来，各地围绕“留改拆”并举的更新模式，在优化城市功能布局、改善人居环境等方面取得显著成效。但此项工作开发周期长、所需资金量大、历史遗留问题复杂、涉及利益人众多，部分试点地区在政策执行、资金管理等环节仍存在一些风险隐患。本文基于审计实践，系统剖析城市更新工作全周期中的政策适配性风险、廉政风险、资金保障和债务风险，以及部门间协作风险，提出风险防范与协同治理框架建议，旨在为构建中国式现代化城市更新模式提供理论支撑与实践参考。
一、城市更新工作存在的主要风险
（一）政策执行偏差的风险
按照《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》的要求，城市更新工作应严格控制大规模拆除、增建和搬迁，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%，鼓励对既有建筑保留修缮加固，改善设施设备，提高安全性、适用性和节能水平。但部分试点地区政策执行和落地过程中存在一定偏差，如某城市更新规划拆除任务仅占项目总面积的20%左右，实施时拆除任务基本完成，保留改造任务仅完成任务数的0.74%，审计发现政策执行偏差的主要原因有三个方面。
一是在现行的考核体制下，保护修缮对应的指标（如宜居性提升、文化遗产保护）权重较低，而拆除重建对GDP拉动效果更为明显，其对应的经济发展指标权重较高；拆除城市核心区域取得的土地出让收入也可以有力补充当地财力，同时拆除原有建筑产生的刚性需求也对当地房地产市场有很好的促进作用。
二是原有建筑保留改造提升和运营的难度较高，成功案例较少且难以复制，地方政府缺乏相应经验和运营能力，聘请专业运营的社会化机构需额外增加成本，运营收入难以平衡改造投入和运营成本。
三是大部分居民支持拆迁重建以使自身财富获得增值，不愿接受通过改造提升居住环境这种形式的“城市更新”，认为提升小区基础设施是政府的事，居民参与意愿不强，配合度不高，甚至部分居民因小区改造后短时间内不会拆迁而产生抵触情绪。
受上述因素影响，地方政府在开展城市更新工作时，多沿用以往房地产化的方式开发建设，投入更多资源优先实施拆除重建的项目，对保留修缮类的项目则以争取上级资金为主，本级资源投入有限，未发挥转变城市开发建设方式的探索作用，与政策的初衷和要求相比，出现偏差。
（二）项目实施中的廉政风险
城市更新项目资金量大，相关利益人群较多，涉及工程施工方、被拆迁改造的企业和相关居民等，对应的土地和建筑时间久远，存在部分权属不清晰、资料不齐全、审批不完善等问题，其间相关土地、规划等法律法规又经过多次修订，情况较为复杂。审计发现，主管部门和实施单位在履职行权时自由裁量权较大，存在廉政风险。如20世纪90年代和21世纪初，各地在招商引资工作中，以较低的价格向企业出让城郊工业用地，用于推动经济发展。近年来实施城市更新项目时，由于不同用途房屋取得成本和市场价值不一样，工业用途房屋的补偿金额远低于商业和住宅用途的房屋，存在较大的价差，部分公职人员与被拆迁企业和评估公司三方勾结，在评估补偿时模糊房屋的用途，将工业用途房屋按照商业或住宅用途进行评估和补偿，这使特定企业或关系人获得不当收益，导致政府多支付补偿款，损害政府利益。
（三）资金管理中的保障不足和债务风险
城市更新政策要求吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造，坚决遏制新增隐性债务。审计发现，实施城市更新保留改造的小区，其住户多为租户和收入较低的居民，出资意愿和能力不强，原有物业费较低，大幅提升物业费收费标准难度较大，对社会专业企业参与运营的吸引力不强。目前，资金筹集仍以财政资金为主，存在资金缺口和保障不足的问题。部分城市更新项目存在做表面功夫，重点实施外立面改造等外观效果明显的项目，忽视老旧小区停车位不足、管网老化、消防隐患大等一些亟须解决的问题，使城市更新的民生目标和价值未得到完全实现。
拆除新建类的城市更新项目，因拆迁补偿和建设成本都较高，资金需求量大，占用时间较长，地方政府往往采用多种融资方式来实施，以拆迁后相应地块的土地出让收益偿还债务，易出现违规新增政府隐性债务等问题。此类项目一般都伴随着区域规划的整体调整和城市界面提升的愿景，需进行大面积拆迁。同时，因涉及企业、居民等权益人众多，赔付补偿等诉求不一，不确定因素较多，此类项目普遍耗时较长，土地上市时间也较难确定。再加上近年房地产市场下行压力较大，土地市场成交情况不理想，城市更新项目的收益不达预期，使地方政府承担了较大的债务风险。
（四）部门间协作风险
城市更新项目由住房城乡建设局或单独成立的城市更新局等部门管理，项目实施业主多为当地国有企业或引进的具有相应资质和经验的企业，在工作推进中需要国土（自然资源）、规划、城管执法、生态环境、财政、发展改革、街道和社区等多个部门协作。审计发现，部门和职能拆并、相关资料保管不善、经办人员无法联系等导致部门间协作困难，难以顺利推进城市更新工作。如某省政策规定，市、县级人民政府应当组织城乡规划、住房城乡建设、国土资源等相关部门依法对房屋征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，但某地区在执行政策时，因部门间协作不够，仅由城市更新局、实施业主和街道等负责开展此项工作，规划、建设和自然资源等主管部门未参与。这导致对未经登记房屋的认定不准确，补偿标准执行不统一，影响城市更新项目的公平有序实施。
二、风险防范措施和建议
（一）严格执行政策，贴合居民实际需求，科学合理制定城市更新规划
严格执行城市更新政策要求，认真开展调查评估，充分了解不同区域的产业业态、商业价值和居民结构，结合城市体检结果，利用好存量资源，打造特色街区，科学制定城市更新规划，有效防范过度房地产化的开发建设方式和大拆大建、急功近利的倾向，从城市建设者逐步转变为城市运营商。如充分考虑拟更新区域人口流入流出情况，结合各年龄段人口占比数据和居民的实际需求，强化人口数据驱动的城市更新规划决策机制，在老年人口占比高的区域，城市更新应优先建设和改造无障碍设施和社区养老中心，提升居家养老基础设施配套，照顾老年人就医、看护等需求；在青年人口占比高的区域应重点建设人才公寓、创新创业空间和体育运动等设施，满足年轻人职住平衡、社交等需求。
（二）建立廉政风险防范机制，推动城市更新项目健康实施
针对城市更新项目审批、评估、合同签订和资金支付等关键环节，应建立完善的廉政风险防范机制，强化重点领域监管，严格执行重大经济事项决策规定，规范审批和决策流程。结合本地实际，对城市更新工作中关于工业用地、未经登记房屋、违法建设等容易出现重大问题隐患的情形，及时完善相关制度，统一认定、补偿标准与执行流程，有效防止执行标准不统一，相关人员自由裁量权过大等风险，从源头阻断利益输送和损害国家及集体利益的行为。将廉政教育纳入城市更新业务培训必修课，定期组织典型案例剖析与警示教育，对已发生的廉政问题，既追究直接责任，也倒查领导决策与制度漏洞，推动城市更新项目健康有序实施。
（三）多渠道筹措资金，防范政府债务风险。
拓宽融资渠道，有效防范地方政府债务风险，加大城市更新专项债发行力度，优先支持综合整治类公益性项目，推动国开行、农发行等政策性银行提供中长期低息贷款用于城市更新项目。创新融资方式，探索REITs（不动产投资信托基金）模式融资，将城市更新项目中有收益的资产打包设立专业的REITs，出售给投资人并定期派发红利。积极争取中央财政专项补助，整合老旧小区改造和加装电梯补助等各类资金，优化建设模式，防止重复建设。做优做细城市更新项目实施方案，建立“需求—投入—回报”动态平衡模型和全周期风险控制体系，制定分级预警预案，准确测算资金需求和占用时间，科学预测项目回报，多举措降低项目不确定性风险，实现成本精细化管控，提高资金绩效。
（四）健全部门统筹协调机制，推进城市更新项目高效实施
构建由党委和政府统筹领导，住建、自然资源、发改、财政、城管、生态环境部门参加的城市更新工作机制，定期研判重大事项和疑难问题，强化统筹协作，发挥部门合力，积极推进城市更新相关工作，提高工作质效。对重大项目可成立“联合推进专班”，多个部门根据各自职能职责开展工作，保障城市更新项目稳妥有序推进。针对历史遗留问题，设立跨部门“联合处置专班”，明确自然资源部门牵头土地权属核查、住建部门负责技术标准统一、财政部门统筹资金调配的权责边界，根据当时的政策规定，分析问题成因，集体会商解决措施，对重大经济事项及时报党委和政府集体决策，共同推动城市更新项目高效实施。（马龙 曾金）
