党中央、国务院高度重视青少年的健康成长，从2011年秋季学期起，国家启动实施农村义务教育学生营养改善计划（以下简称营养改善计划），对农村义务教育学生给予每天3元的营养膳食补助（2021年提高到每天5元），保障农村义务教育阶段学生吃上“热食”午餐。笔者从审计实践中梳理总结营养改善计划供餐管理方面存在的问题，从审计角度提出建议，助力义务教育均衡发展。
一、营养改善计划实施基本情况
截至2023年底，四川省已有119个县实施了营养改善计划，覆盖近8000所学校，受益学生300多万人。全省各地深入贯彻落实党中央、国务院关于营养改善计划的决策部署，持续加大工作力度、不断健全工作机制，切实推动营养改善计划的实施。一是优化顶层设计。省级成立协调小组，各有关市（州）和试点县成立领导小组，建立了政府主导、分级负责，各部门、各方面协同实施的推进机制。二是强化目标考核。省政府将营养改善计划列入重大民生工程，统一纳入各市（州）政府绩效考核目标，压实了各地责任。三是优化供餐模式。推动学校逐步完善软硬件设施，大力推进“阳光校餐”，因地制宜开展食堂供餐，农村学校食堂供餐率不断提高，全省农村学生营养健康状况明显改善。据统计，营养改善计划实施地区，农村男生、女生身高、体质健康合格率逐年增加，营养不良问题、贫血率逐年下降，学生体质健康、运动能力、学习能力都有显著提升。由此可见，营养改善计划对促进农村学生营养及健康状况具有积极意义。
二、营养改善计划供餐管理存在的问题
（一）供餐质量和水平不高，营养餐不营养。一方面，部分地方对营养改善计划工作指导培训不够、营养宣传教育和健康评估工作开展不到位，未结合当地学生营养健康状况，科学确定供餐形式和供餐内容。部分学校未按要求向学生提供“热食”午餐，而是以早餐、课间餐等方式替代，且长期供应单一品种食品，学生就餐意愿不强，造成食物大量浪费；部分学校向学生提供明令禁止的四季豆、火腿肠等高风险食品、深加工食品。另一方面，学校对营养改善计划政策文件学习不够深入、理解不到位，且缺乏专业的营养师和厨师团队，在制作营养餐食谱时未能充分考虑学生营养摄入，营养餐的营养和健康未得到保障。如，部分学校供餐内容仅包含猪肉、素菜等单一食材，奶类及大豆、鱼虾类等不同种类的食材缺失，蛋白质、钙、维生素以及食物多样化方面未达到《学生餐营养指南》相关要求，学生从“吃饱”转向“吃好”“吃对”还有一定距离。
（二）供餐监管有所缺位，学生就餐标准不够。在教育经费中，营养改善计划资金占比少、体量小、分布散。一方面各级监督部门对其重要性有所忽视，教育、财政、市场监督管理等部门在食材采购、加工和配送各环节，在资金拨付、使用和管理全过程，在食品安全、营养搭配各方面的管理上有所缺位，纪检、审计等部门开展营养餐领域的专项检查和整治较少，形成监督盲区，补助资金被挤占、挪用等问题突出。另一方面学校内部管理薄弱，部分人员法纪意识淡薄，导致重大政策措施落实不力，在采购、验收、储存、出库管理上履职不到位，查验走形式。如，部分学校不相容岗位职责未分离，一个人承揽“采、管、用”业务，缺少内部制约，个人伺机谋私利，与企业串通高采低配、采而不配等；部分学校在具备供应热午餐的条件下实行企业集中供餐，配送成本转嫁由补助资金承担，未保证让“每一分钱都吃进学生嘴里”。
（三）对企业监督难度大，食品安全存在隐患。企业作为市场主体之一，其经营主要目的是追逐利益，一些企业在利益的驱动下，忽视合规管理、忽略社会责任，采取违法违规手段损害采购人的利益，主要表现为，部分不具备资质或有重大违法行为被处罚的企业通过伪造资质、提供虚假资料以谋取中标；企业在投标过程中存在与其他投标人串通投标、围标、陪标等不良行为；部分企业在中标后对中标项目违规转包、分包，或不按照合同约定进行供应，提供的食材降低质量等次、以次充好、偷工减料，违规加价向学校供应食材等。由于相关主管部门缺乏联动，在企业信用信息、价格管理等方面各自为阵、形成信息孤岛。农村义务教育学校作为营养餐最直接的实施主体，在主管部门信息互不相通的情况下，学校更是难以获取相关数据，在采购过程中的监管责任与监管能力高度不匹配，监管难度大，导致非法企业带着“有毒”食材流入学校、吃进学生嘴里。
三、强化营养改善计划供餐管理的建议
（一）科学制定营养餐供餐标准。制定营养餐标准是指导和规范各地提高供餐质量和水平的重要基础，各地政府及上级行业主管部门要进一步加强对学校营养餐的宣传、指导，定期组织开展学生的营养健康监测。要参照《学生餐营养指南》等标准，结合当地学生营养健康状况，制定学生餐所需食物种类及日均数量指标。同时，要指导学校根据当地市场食材供应等情况，运用学生电子营养师等膳食分析平台或软件，设计出一套符合当地饮食习惯的营养餐食谱，并主动向社会公示，确保学生营养餐膳食搭配合理、营养均衡。学校要进一步提升营养意识，强化学校食堂员工培训，严格按照规定向学生提供符合食品安全和营养健康的标准要求的食品，向学生提供完整的午餐（热食），避免提供高风险食品、深加工食品，提高供餐质量和水平，确保学生吃好、吃对。
（二）着力构建多层次监管体系。健全监督机制是确保营养改善计划有效实施、资金合规使用、学生营养得到切实改善的重要保障。一是要明确监管主体与职责。教育部门作为牵头部门，应落实好营养改善计划组织实施的主体责任、财政部门负责好资金的拨付和监管、市场监督管理部门负责好食品安全监管，同时，纪检、审计部门要加大系统性的检查和整治。各部门既要各司其职又要协同联动，加强合作开展专项治理；既要不留监督盲区，又要避免多头监督、重复检查，充分利用信息化手段打通“信息孤岛”，跨部门建立健全监督信息共享、情况通报的协作机制。二是要持续强化学校内部监管。主管部门要强化政策宣讲，指导学校加强内控建设，强化学校主体责任，在学校内部建立定期审计、信息公开制度，健全一套相互制约、行之有效的日常监管机制，对内建立起震慑贪腐的氛围，对外主动接受社会监督。
（三）加快建设企业黑名单制度。建设企业黑名单制度是规范采购行为、防范采购风险、提高采购效率和采购质量的重要手段。市场监督管理部门和教育部门要加快推进生产经营者信用管理工作进程，建立共商协调机制，加快建立动态调整的学校供餐主体黑名单。一是要明确标准、信息共享。主管部门应明确企业重大违法违纪行为、重大违约行为、经营异常行为等不良行为的具体认定标准，以及企业纳入黑名单的具体程序。同时，利用大数据手段实现黑名单信息的更新、维护与共享，通过信息共享，学校以及其他采购单位能及时、全面了解企业信用状况，避免与不良企业合作。二是要严格管理、严肃处罚。市场监督管理等主管部门要加大违法企业惩戒力度，建立跨部门的联合惩戒机制，对列入黑名单的企业采取严格的监管和处罚措施，如，限制其市场准入、项目审批等经营行为，提高企业的违法成本。
