从审计实践解析当前扶贫问题

到2020年，我国现有标准下贫困人口稳定脱贫后，如何提升贫困人口获取收入、获得更为均等化公共服务的机会与能力、缩小收入分配差距，是我们需要思考的问题。

审计署自 2013 年起，持续发布专项扶贫审计结果公告，并在政策落实跟踪审计结果公告中发布扶贫资金政策审计结果。本文对公告中反映的问题进行归纳，发现其中一些持续存在的共性问题。

从这些问题出发，寻找扶贫工作的困难和薄弱环节，结合 2020 年以后扶贫工作发生的变化，提出政策建议。

扶贫工作面临的困难

审计发现的共性问题，可以为开展“2020 后”扶贫工作提供参考。从一定意义讲，审计从微观的角度，反映一个部门、一个地区在落实脱贫攻坚任务中存在的具体问题，是个性化、特殊性的问题。但从总体看，共性问题源于扶贫工作面对的困难、薄弱环节，由此，结合审计发现的问题，从政策、项目、资金三个方面分析扶贫工作面临的困难。

（一）从政策瞄准对象看，数据质量及利用能力是精准识别工作的重要障碍

要解决贫困问题，特别是“2020 后”的相对贫困问题，就要能及时发现贫困对象。从审计发现的问题可以看出，精准识别的基础性工作与精准扶贫、精准脱贫的要求存在差距。如由于未能及时识别贫困户的住房、教育等情况，致使贫困户未达到“两不愁、三保障”的标准就脱贫，脱贫不实。

另外，由于识别对象不精准，部分基层干部利用信息采集等便利条件，优亲厚友，产生虚报冒领扶贫资金等情况。

人口的流动性增加了精准识别的难度。关于我国人口的流动性，特别是农村地区人口的流动性，我们可以从数据中略知一二。2017 年，国家统计局发布的《2016 年农民工监测调查报告》显示，2016 年农民工总量达到 2.82 亿人，这里所说的农民工是指全国户籍仍在农村，在本地从事非农产业或外出从业 6 个月及以上的劳动者，其中在户籍所在乡镇地域外从业的农民工 1.69 亿人。“十三五规划”提出，“十三五”期间约 5000 万的建档立卡贫困人口中，要通过劳务输出政策，实现 1000 万人转移就业脱贫。人口流动特别是贫困人口的流动，最直接的结果就是难以及时掌握其生产生活状况的变化。

从我国现实情况看，贫困人口自身抵御风险能力较弱，特别是因病致贫、返贫等情况较为普遍。人口发生流动后，如何及时掌握情况、发现风险，避免贫困人口返贫或陷入长期贫困，这对我国社会管理水平提出更高要求。

目前精准识别工作，主要依靠基层干部走村入户，采集贫困户的生活数据。由于我国贫困人口、贫困地区存在地理条件恶劣、人口受教育水平偏低等问题，贫困人口原有数据可靠性差，数据采集难度大。但这一问题并非没有解决的手段。

从美国等发达国家的实践看，大数据等信息技术为解决这一问题提供了便利、高效的技术手段。而且，政府也并非完全没有可以依赖的数据来源，运用新技术，目前的各类普查数据、行政记录、网络数据等都可以为精准识别贫困人口提供数据来源。

从有利的方面看，大数据等信息化技术的推广运用已经得到了我国各级政府的高度关注。从不利的方面看，与欧美国家长达几百年的数据文化比，政府运用数据进行决策分析的文化土壤仍较贫瘠 ；我国政府，特别是基层政府运用新技术手段，驾驭数据的能力仍欠缺 ；法律政策性障碍仍然存在，大数据引发的隐私保护等问题也仍未解决。

（二）政府边界尚不清晰，经济附加值低、模式单一、利益联结机制不明确，影响了农村产业发展项目的效果

根据《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，扶贫开发工作要坚持因地制宜，创新体制机制……创新扶贫资源使用方式，由多头分散向统筹集中转变；创新扶贫开发模式，由偏重“输血”向注重“造血”转变。从审计发现问题看，部分地区开发传统种植业、养殖业中，由于缺乏技术支持、论证不充分、未充分估计农业风险，造成成活率低、利润低等 ；一些地方仍采取“撒胡椒面”的方式补贴项目，项目收益小、存续期短 ；一些地方即使将资金用于规模发展、拉长农业产业链项目中，仍采取直接补贴企业或合作社的方式，未能形成贫困户收益的权益性资产。

产生这些现象，我们可以从两个方面分析原因。一是农业自身具有附加值低、风险大的特点。二是参与主体单一。农业与其他产业一样，要想获得利润，需要运用市场化的手段和管理理念进行运营。从这个角度讲，单纯由政府承担项目选择、运营是低效甚至无效的。

（三）中央与地方事权尚不明确，资金闲置与资金短缺并存，政府提供基本公共服务的效率有待提高

总结审计发现涉及资金的问题可以看出，除了套取资金等违法违规问题外，另一个突出问题就是资金闲置与资金短缺并存。资金闲置主要表现为资金下达超过一年未使用。资金短缺表现形式更为多样，主要是部分项目因缺乏资金造成进展缓慢、配套不到位等项目效益不佳问题。例如，道路等基础设施建设不达标；垃圾处理厂、质量检测机构等缺少资质、人员、资金，难以维护 ；敬老院、集中供水等设施因为没有配套设施，无法入住等，影响了政府提供公共服务的质量。看似矛盾的问题其实是一个问题的两面，闲置的是上级对下级的转移支付资金，资金不足是需要地方承担支出责任的资金保障不足。

造成资金短缺与闲置并存的原因主要是，中央和地方财政关系中存在的权责不清晰、财力不协调。具体来说有以下几个方面 ：

一是条块管理下，多部门掌握预算分配权，形成了资金分配小散问题。在多部门掌握一定的预算分配权的情况下，部门各项职责都希望获得资金支持，形成多目标、多项目，表现为有的资金负责建设、有的负责维护 ；有的负责主体工程，有的负责配套设施。如果部门间或部门内本身职能有交叉，那么就会形成资金项目的交叉。在我国目前基层自有财力薄弱、贫困地区多依靠上级转移支付的背景下，如果专项资金没有同时到位，部门间没有统筹协调，具体到一个项目就容易产生没有配套、维护，项目闲置的问题。同时，由于缺少明确的标准，难以进行区域间的区分，各级部门在具体分配中存在平均化的倾向，将有限资金分配给比较广泛的区域，造成分配到一个县甚至一个乡镇的专项资金体量小。

二是由于各级政府事权划分不清晰，地方政府缺乏对上级政府支持政策的稳定预期，为多申请资金，地方政府存在多头申报、铺大摊子、多上项目的倾向。多头申报项目中，往往需要使用地方自有财力进行相应的配套，对地方自有财力又造成一次割裂，这类项目往往存在前期论证不充分、配套不足、项目寿命短等问题。同时，由于存在一个项目抵顶多个任务，基层又会陷入忙于各项检查、验收工作，对于项目实际效果考虑较少。

三是规划、事权划分、资金、项目四者存在不衔接的地方，影响规划、资金、项目的实际效果。部分规划中所涉及的资金项目，实施期限与规划不匹配，部分绩效目标未能考虑资金项目在规划中的地位，影响了对资金、项目的绩效考核。一些规划中涉及的资金项目，由于事权划分不清晰，资金筹集、项目申请周期较长，造成项目进展缓慢。

关于“2020后”扶贫工作的几点建议

坚持精准施策，要充分利用现有数据和信息化手段，实现政府信息有效共享，提高政策的精准度。充分利用当前扶贫工作采集核实的数据，结合人口普查、经济普查等数据，及时识别发现贫困人口，寻找致贫原因，做到精准识别、分类施策。

理清政府边界，充分调动市场、社会各方力量，共同消除贫困。贫困是社会发展的产物，因为不充分、不平衡发展产生的，需要用发展的眼光看待，通过发展的手段解决。2020 年以后，解决了绝对贫困，构建起了相对完善的社会保障体系，建起社会安全网，贫困更多反映的是收入差距、机会差距以及享受公共产品的差距。扶贫政策将与常规化、系统化的经济社会政策融合。在这一过程中，政府的角色也将发生变化，从集中力量消除绝对贫困，转向均衡发展。政府的边界也将发生变化，从解决贫困人口的衣食等基本需求，转向关注贫困人口的可持续发展能力。

因此，区分政府、社会、市场的边界将尤为重要。政府的着力点还是为贫困人口提供均等化的公共产品，提高贫困人口公平享受教育、医疗、就业等权利的机会。例如，政府促进农村产业发展中，应立足于推动小农户与现代农业发展衔接，推动以家庭联产承包制为基础的生产方式与现代农业衔接。但政府、社会、市场三者之间的边界并非是泾渭分明，特别是对于贫困人口，由于在占有社会资源、资金等方面的劣势，政府为消除贫困，在各类政策中给予倾斜。但究竟由政府、社会或市场哪方承担更有效率，会随着社会发展而变化。

深化财税体制改革，明确中央与地方事权。在一段时期内，划定政府边界后，政府提供公共产品的层级问题随之而来。从目前情况看，政府提供给贫困人口的基本公共服务，所需要的资金或政策要超过其他人群，因此对于政府而言资金压力随之增大。而且，从目前来看，贫困问题在相当长的时间内，由于发展的不均衡，仍伴有区域性的特点。因此，在总体考虑基本公共服务各级政府的事权划分之后，建议将贫困人口作为均衡财力的一项因素，以保障贫困人口公共产品和服务的供给。